Stikstofcrisis

Uit Wikipedia, de vrije encyclopedie
Naar navigatie springen Naar zoeken springen
Herkomst van stikstofverbindingen in Nederland

De stikstofcrisis is een crisis die in 2019 in Nederland ontstond toen de vergunningsaanvragen van naar schatting 18.000 bouw- en infrastructuurprojecten werden stilgelegd. Vandaar dat deze crisis ook wel bouwcrisis wordt genoemd.[1] Het gaat bij de stikstofcrisis om het vrijkomen van reactieve verbindingen van stikstof, namelijk ammoniak (NH3), nitraten, en om de verschillende stikstofoxiden, aangeduid met NOx.[2] Stikstofoxiden ontstaan bij verbrandingsprocessen, zoals in automotoren. Ammoniak ontstaat voornamelijk uit mest die op het land wordt uitgereden. Te veel stikstof leidt tot verschraling van de natuur en aantasting van de biodiversiteit.[3]

De crisis ontstond toen op 29 mei 2019 de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State twee uitspraken deed over het Programma Aanpak Stikstof (PAS).[4] Het PAS mocht volgens deze uitspraak niet gebruikt worden voor het verlenen van vergunningen die extra neerslag van stikstofverbindingen in de Natura 2000 gebieden veroorzaakten. Een direct gevolg was dat bouwvergunningen niet langer verleend konden worden op basis van PAS.

Het feit dat menselijke activiteiten waarbij stikstofverbindingen in grote hoeveelheden vrijkomen leidt tot problemen met de ecosystemen op land, in water en in de zee is al lang bekend en wordt aangeduid met stikstofproblematiek. In 1991 verscheen de Europese Nitraatrichtlijn. In 2001 werden in de Europese Unie nationale emissieplafonds ingesteld. Beide maatregelen waren bedoeld om de stikstofproblematiek aan te pakken. Dit had echter in Nederland feitelijk nog niet geleid tot een rem op de toename van stikstofproducerende activiteiten.

In oktober 2019 maakte TNO bekend dat Nederland binnen Europa verreweg de grootste hoeveelheid stikstof per hectare produceert. Nederland exporteert bovendien veel meer stikstof naar de buurlanden, vergeleken met wat er uit het buitenland binnenkomt. 61 procent van de geproduceerde stikstof is afkomstig van de landbouw, waarbij de intensieve veeteelt één van de belangrijkste bronnen is.[5]

Effecten van stikstofverbindingen[bewerken]

Stikstofgas (N2) maakt ongeveer 78% van atmosfeer uit en is onschadelijk voor mens en milieu. Bij verbrandingsprocessen in automotoren en industrie ontstaan echter verbindingen met stikstof die wel kunnen schadelijk zijn, namelijk stikstofoxiden (NOx) welke in lage concentraties al giftig zijn. Bij landbouw wordt stikstof uitgestoten in de vorm van ammoniak, een kleurloos gas dat eveneens gevaarlijk kan zijn voor de natuur.

NO2 in de atmosfeer boven Nederland en het Roergebied, 7 november 2017

Stikstofverbindingen zijn van nature schaars in de bodem,[2] maar zijn belangrijk voor de groei van planten. Door stikstofgebrek groeien planten minder goed en krijgen ze vaak gele bladeren. Kunstmest bevat dan ook stikstofverbindingen op basis van nitraat of ammoniak zoals NH4NO3 (ammoniumnitraat), NH4H2PO4 (ammoniumwaterstoffosfaat) of (NH4)2HPO4, (ammoniumdiwaterstoffosfaat).

Wanneer kunstmest excessief wordt ingezet, raakt de bodem en het grondwater verrijkt met stikstof, waardoor zeldzame planten die het goed doen op een voedselarme bodem het verliezen van planten die het goed doen op een voedselrijke bodem, zoals brandnetels, grassen en braamstruiken.[6] In waterlichamen veroorzaakt een teveel aan stikstof overmatige algenbloei, wat kan leiden tot een gebrek aan zuurstof in het water. Dit proces wordt eutrofiëring genoemd.

In gebieden die van nature zeer arm zijn aan stikstof, zoals heidevelden, groeien planten die specifiek aan die lage stikstofconcentraties zijn aangepast. Als het stikstofgehalte in de bodem stijgt, gaan de genoemde snel groeiende planten de langzaam groeiende planten verdringen. Dieren die van de langzaam groeiende planten leven, zoals bepaalde insecten of rupsen, gaan dan ook achteruit. Dit kan gevolgen hebben voor de vogels en andere insecteneters. Te grote uitstoot van stikstof heeft dus negatieve gevolgen voor de biodiversiteit.

Wanneer stikstofoxiden in de bodem terechtkomen, kan de bodem verzuren. Naast stikstof veroorzaken ook andere stoffen zure regen. De stikstofoxiden verbinden zich met water zodat salpeterzuur (HNO3) ontstaat. Een van de gevolgen van dit zuur is dat het aanwezige calcium oplost en uitspoelt. Ook wordt door het zuur de pH lager, met allerlei gevolgen voor het ecosysteem.

Bronnen van stikstofverbindingen[bewerken]

De grootste bronnen van stikstof zijn in 2019 de veehouderij, de landbouw en het verkeer. Sinds de jaren 90 van de twintigste eeuw is de uitstoot van reactieve stikstof sterk verminderd, tot 2019 met meer dan de helft.[2] Dit is bereikt door de invoering van katalysatoren voor auto, maatregelen in de industrie, en door in de landbouw de gier uit stallen ter bemesting in de bodem te injecteren in plaats van uit te rijden. Bij varkensboerderijen werden luchtwassers geïnstalleerd om de ammoniak weg te filteren. Ook werd er minder kunstmest gebruikt.[2] Door de afschaffing van het melkquotum in 2014 steeg de ammoniakuitstoot echter weer, doordat er meer koeien werden gehouden. Ook de maximumsnelheid op Nederlandse rijkswegen, die in stappen sinds 2012 op verschillende wegvakken verhoogd werd tot 130 km/uur, had een toename van de stikstofuitstoot tot gevolg, alsmede het in gebruik nemen van biomassacentrales.[bron?]

De veehouderij is in 2019 verantwoordelijk voor 46 % van de stikstofschade aan kwetsbare natuur, het wegverkeer voor ruim 6 procent,[7] Openbaar vervoer, scheepvaart en luchtvaart slechts zo’n 1,6 procent.[8]

Volgens berekeningen van het RIVM stootte de gehele landbouwsector in 2017 106 miljoen kilo stikstof uit naar de lucht, waarvan 94 miljoen kilo van de veeteelt, 12 miljoen door vooral energieverbruik zoals in de kassen. In hetzelfde jaar stootte het verkeer 48 miljoen kilo uit, de industrie 17 miljoen en de luchtvaart 1,2 miljoen kilo (voor zover er in Nederland gestart wordt en onder 3000 voet wordt gevlogen boven Nederland).[9] De veeteeltsector stoot slechts een deel van de stikstof uit van alles wat erin gaat aan via onder andere krachtvoer, dat bedraagt namelijk 712 miljoen kilo. Het grootste deel daarvan, 393 miljoen kilo wordt vastgelegd in producten waaronder vlees en eieren. De rest (712 - 393 - 94) 225 miljoen kilo komt terecht in de bodem. Het gedeelte dat naar de lucht wordt uitgestoten veroorzaakt de problemen in natuurgebieden.

De vorm waarin stikstof door respectievelijk verkeer, industrie en landbouw wordt uitgestoten verschilt. Bij de berekeningen worden ammoniak en NOx omgerekend naar stikstof. Daarvoor wordt de hoeveelheid NH3 vermenigvuldigd met 0.82, en NOx met 0.3.

Ontstaan van de stikstofcrisis[bewerken]

Voorgeschiedenis[bewerken]

Werkgroep Behoud de Peel voerde sinds 1981 duizenden juridische procedures om extra neerslag van ammoniak te voorkomen in de Peel, een historisch hoogveengebied waarvan vanaf het eind van de twintigste eeuw alleen De Groote Peel overbleef dat vervolgens een Nationaal Park is geworden. Vele rechtszaken werden door hen gewonnen. Dit leidde echter slechts kort tot publiciteit voor de stikstofproblematiek.[10][11] Andere milieugroepen spanden ook processen aan tegen milieuvergunningen. De procedures werden vaak gewonnen door de milieuorganisaties, omdat de milieunormen werden overschreden. De vigerende wetgeving op grond van de Habitatrichtlijn, met name artikel 6, verplicht tot het treffen van maatregelen om de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden te behouden en te herstellen of om achteruitgang daarvan te voorkomen. Ook vereist dat artikel dat voor elk plan of project met significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied een passende beoordeling gemaakt moet worden.[12]

Programma Aanpak Stikstof[bewerken]

De Nederlandse overheid kwam als oplossing voor het verliezen van deze procedures met het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Dit was een amendement uit 2009 op de Crisis- en Herstelwet, op initiatief van de toenmalige Tweede Kamerleden Diederik Samson en Ger Koopmans, onder andere op basis van een advies van een kamercommissie onder leiding van Servaas Huys.[13] Het PAS trad na een lange voorbereidingstijd op 1 juli 2015 in werking,[14] hoewel er in de Tweede Kamer, onder andere door SGP-Kamerlid Elbert Dijkgraaf[15] al gewezen werd op juridische zwakheden en hoewel ook de Afdeling Advisering van de Raad van State op zwakheden wees.[16] Alleen GroenLinks en de Partij voor de Dieren stemden tegen de PAS.[15] In de Eerste Kamer stemden GroenLinks, SP, 50PLUS, de PvdD en de OSF tegen.

De PAS-wetgeving was gericht op de omgeving van de Natura 2000-gebieden. 118 van deze 160 gebieden waren aangemerkt als „stikstofgevoelig”.[8] Als in de buurt van de Natura 2000-gebieden nieuwe economische activiteiten werden gepland, mocht dat op grond van de eerder geldende wetgeving alleen als de extra stikstofuitstoot zou worden gecompenseerd.[2] Het PAS bevat grenswaarden waaronder geen vergunning nodig is. Ook bevat het PAS een "depositieruimte", ruimte voor nieuwe ontwikkelingen die mogelijk worden omdat het PAS verbetermaatregelen bevat. Door deze op papier beschreven verbetermaatregelen komt deze ruimte vrij om nieuwe plannen te ontwikkelen.[17]

Via de PAS was dus − tijdelijk − extra vervuiling toegestaan, omdat Nederland later maatregelen zou treffen om de vervuiling tegen te gaan. De PAS maakte daarmee een vrijstelling mogelijk van de vergunningplicht,[18] waardoor allerlei projecten zonder uitgebreid natuuronderzoek en motivatie mogelijk werden. De milieuorganisaties stonden daar machteloos tegenover.

Stikstofrechtszaak[bewerken]

Wim van Opbergen, voorman van werkgroep Behoud de Peel,[10] besloot samen met Mobilisation for the Environment en Vereniging Leefmilieu een proces tegen de PAS zelf te starten,[19] met diverse rechtszittingen tot gevolg. In 2019 liepen er 450 rechtszaken.[19] De Raad van State wist in eerste instantie niet hoe met de regelgeving uit de PAS om te gaan en vroeg advies aan het Europese Hof van Justitie. Dat oordeelde in november 2018 dat het PAS als systeem wel mogelijk is, maar dat de vermindering van de stikstofneerslag op natuurgebieden en het bijbehorend natuurherstel wel goed gewaarborgd dient te zijn.[13]

Bij een volgende rechtszaak oordeelde de Raad van State dat deze waarborg niet aanwezig was. Een half jaar later gaf de Raad van State bij een andere uitspraak de milieuorganisaties gelijk. Het uitgangspunt van de uitspraken was dat het PAS niet de basis kan zijn voor het verlenen van toestemming aan activiteiten die extra neerslag van stikstof veroorzaken. Daarmee was het vooruitlopen op een vermindering van de stikstofneerslag in de toekomst op grond van het PAS niet toegestaan.[20] De Europese wetgeving op dit gebied eist dat er vooraf zekerheid bestaat dat de geplande maatregelen gunstige effecten hebben. Dit ging ook gelden voor beweiden en bemesten, dit moest voortaan als onderdeel van de vergunningsaanvraag voor uitbreiding van een veehouderij meegenomen worden.[18]

Gevolgen van onbruikbaarheid van het PAS[bewerken]

Volgens minister Carola Schouten van Landbouw noopte de uitspraak van de Raad van State "tot een fundamentele herbezinning op hoe we met de schaarse stikstofruimte in ons land om willen gaan, hoe we de bestaande stikstofdepositie effectief kunnen terugdringen en hoe we in dit verband natuur wegen ten opzichte van andere maatschappelijke en economische functies."[18]

De onbruikbaarheid van het PAS bij vergunningverlening leidde er toe dat 18.000 projecten geen doorgang meer konden vinden, en dat er per project gekeken diende te worden hoe de uitstoot van stikstof verminderd kon worden.[11] Al deze projecten hadden een foutief verleende vergunning. Reeds eerder verleende vergunningen die op grond van de doorlopen procedures onherroepelijk waren geworden blijven bestaan.[20]

De voorzitter van MKB-Nederland, Jacco Vonhof, vreesde dat Nederland door de stikstofproblematiek zou afstevenen op een nationale, economische crisis.[21] Een gemeente zoals Woensdrecht verwacht door de crisis tot 2 miljoen euro aan grondverkoop mis te gaan lopen.[22]

Betrokken projecten[bewerken]

Op het moment van de uitspraken van de Raad van State over de PAS waren er nog ca. 180 zaken in behandeling, voor het grootste deel over veehouderijen, maar ook met bestemmingsplannen voor bedrijventerreinen, woningbouwplannen of nieuwe wegen.[20]

Projecten die niet door konden gaan varieerden van de uitbreiding Lelystad Airport tot aanleg van voetbalvelden in Bergen en het ophogen van de dijken bij Marken. De vraag was ook of de Grand Prix van Zandvoort wel door kon gaan. Ook Schiphol heeft geen natuurvergunning, hetgeen mogelijk tot vermindering van het aantal vluchten moet leiden.

Onder meer de volgende projecten konden geen doorgang vinden door de stikstofcrisis:

Project Traject of locatie Opmerking
A2 Amsterdam - Utrecht Snelheidsverhoging langs een deel van de A2 tussen Amsterdam en Utrecht, ’s avonds en ’s nachts.[7]
A28 Strand Nulde en Strand Horst Op vier gedeeltes van snelwegen op de Veluwe, van in totaal bijna 100 kilometer, mag niet langer 130 km/uur worden gereden. Een eerdere verhoging van 120 naar 130 moest worden teruggedraaid.[7] Het ging daarbij om delen van de A1, A28 en A50 die samen een driehoek vormen.[23]
A28 Strand Horst en Hattemerbroek
A1 Barneveld en Beekbergen
A50 Beekbergen en Epe
A27/A12 aanpassing Ring Utrecht[24]
strandgebonden recreatieve voorzieningen voor de kustzone van Petten Uitspraak Raad van State, 11 september 2019[25]
bestemmingsplan "Future Center Wageningen" stadion Wageningse Berg Wageningen Uitspraak Raad van State, 14 augustus 2019[26]
zes vergunningen voor verschillende agrarische bedrijven provincie Noord-Brabant Principe uitspraak Raad van State, 29 mei 2019 op basis van de uitspraak van het Europese Hof.[12] Het betreft pluimveebedrijven, melkveehouderijen en varkenshouderijen in Someren, en een melkvee- en varkenshouderij in Deurne.

Oplossingen[bewerken]

Juridische oplossingen[bewerken]

Een oplossing voor het juridische aspect van de stikstofcrisis het uitvoeren van een zogeheten ADC-toets. Projecten die een groot maatschappelijk belang hebben kunnen doorgaan als die toets positief uitvalt.[27] ADC is een afkorting van Alternatieven, Dwingende redenen van groot openbaar belang en Compensatie. Uit deze toets volgt dat een vergunning alleen verleend kan worden als het project aan deze drie voorwaarden voldoet:[28]

  1. Er zijn geen alternatieven voor het project
  2. Er is een dwingende reden van openbaar belang
  3. Er worden voldoende compenserende maatregelen getroffen

In oktober 2019 overlegde de coalitie over een oplossing in de vorm van "interne saldering." Tijdens de bouw van woningen zou tijdelijk meer stikstof kunnen worden uitgestoten als dat achteraf gecompenseerd zou worden.[29] Daarbij wordt gedacht aan het verminderen van de stikstof van nabijgelegen veeteeltbedrijven. Niet gebruikte ruimte in de vergunning voor de veehouder zou daarmee gaan vervallen.[30] De provincies zijn over het algemeen de verlener van de vergunningen.

Oplossing in vermindering emissie[bewerken]

Minister Schouten van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) stelde in juli 2019 na de uitspraak van de Raad van State het adviescollege Stikstofproblematiek in, onder voorzitterschap van Johan Remkes om een oplossing te vinden.[31] Op 25 september 2019 presenteerde hij het eerste advies. Hij was van plan in totaal drie adviesrapporten op te stellen.[32] De belangrijkste onderdelen van het eerste advies waren:[8]

  • het opkopen van veebedrijven die veel ammoniak uitstoten in de omgeving van kwetsbare natuur.
  • het verlagen van de maximumsnelheid eveneens in de omgeving van natuurgebieden.
  • het herstellen van bestaande schade aan kwetsbare natuurgebieden moet worden versneld.
  • op langere termijn moeten ook het openbaar vervoer, vrachtvervoer, luchtvaart en scheepvaart hun uitstoot beperken.

Volgens Remkes was de aanpak op grond van het PAS „in strijd met de wet” en waren noodmaatregelen nodig. Bovendien constateerde hij dat in Nederland "niet alles kan". In oktober 2019 gaf de coalitie aan dat het uitkopen van veebedrijven op basis van vrijwilligheid zou moeten gebeuren.[29]

Protesten[bewerken]

Tractor met spandoek
1rightarrow blue.svg Zie Boerenprotest 2019 voor het hoofdartikel over dit onderwerp.

In oktober 2019 demonstreerden Nederlandse boeren onder andere tegen de voorgenomen plannen om de stikstofuitstoot binnen de landbouwsector te verminderen door onder meer de halvering van de veestapel. De protesten begonnen op 1 oktober op het Malieveld in Den Haag en veroorzaakten veel verkeersoverlast.[33] Onder druk van lokale demonstraties bij provinciehuizen trokken de provincies Friesland, Drenthe, Overijssel en Gelderland de nieuwe stikstofregels twee weken later weer in.[34] Ondanks heftige protesten liet de provincie Groningen de regels in stand.

Zie ook[bewerken]