Staat der Nederlanden

De Staat der Nederlanden, veelal kortweg de Staat, is in het Nederlandse recht de aanduiding voor Nederland voor zover het als publiekrechtelijke rechtspersoon aan het rechtsverkeer deelneemt. Volgens artikel 2:1, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek bezitten de Staat, de provincies, de gemeenten en de waterschappen rechtspersoonlijkheid. Als rechtspersoon kan de Staat onder meer goederen bezitten, overeenkomsten sluiten, deelnemen in vennootschappen en als partij optreden in civiele procedures. Een rechtspersoon staat wat het vermogensrecht betreft in beginsel met een natuurlijke persoon gelijk.

De Staat der Nederlanden in deze juridische betekenis is de publiekrechtelijke rechtspersoon van het land Nederland. Het begrip heeft daarmee in het bijzonder betrekking op Nederland als drager van vermogensrechtelijke rechten en verplichtingen. Het moet worden onderscheiden van de Rijksoverheid, een organisatorische verzamelnaam voor instellingen en diensten op rijksniveau. De Staat is één rechtspersoon, terwijl de organisaties die tot de Rijksoverheid worden gerekend niet noodzakelijk ieder een eigen rechtspersoonlijkheid bezitten. Ook is de Staat der Nederlanden niet hetzelfde als het Koninkrijk der Nederlanden, waarvan naast Nederland ook Aruba, Curaçao en Sint Maarten deel uitmaken.

Rechtspersoonlijkheid

De rechtspersoonlijkheid van de Staat heeft voornamelijk betekenis voor het privaatrechtelijke rechtsverkeer. De Staat kan bijvoorbeeld eigenaar zijn van onroerende zaken, werkgever zijn, contracten aangaan, aandelen houden en aansprakelijk worden gesteld wegens een onrechtmatige daad. De bevoegdheden die daarbij horen mogen niet in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht worden uitgeoefend.

De rechtspersoon Staat moet worden onderscheiden van zijn bestuursorganen. Publiekrechtelijke bevoegdheden, zoals het verlenen van een vergunning, het opleggen van een belastingaanslag of het nemen van een ander besluit, worden door de wet aan een bestuursorgaan toegekend en niet aan de rechtspersoon Staat als zodanig. De Aanwijzingen voor convenanten verwoorden dit onderscheid door erop te wijzen dat de Staat als rechtspersoon formeel geen zeggenschap heeft over de publiekrechtelijke bevoegdheden van ministers of andere bestuursorganen.

Een minister kan daardoor bij dezelfde handeling in verschillende hoedanigheden optreden. Bij een overeenkomst waarin zowel privaatrechtelijke verplichtingen als afspraken over het gebruik van een publiekrechtelijke bevoegdheid zijn opgenomen, kan een minister optreden als bestuursorgaan én als vertegenwoordiger van de Staat.

Onderdelen en organen

Veel organisaties die in het dagelijks gebruik als afzonderlijke overheidsinstanties worden beschouwd, hebben geen eigen rechtspersoonlijkheid. Een ministerie is bijvoorbeeld geen afzonderlijke rechtspersoon: bij privaatrechtelijke rechtshandelingen treedt de Staat op, vertegenwoordigd door de bevoegde minister.

Hetzelfde uitgangspunt geldt voor verschillende andere zelfstandige onderdelen van het staatsbestel. Onder meer de Hoge Colleges van Staat, het Kabinet van de Koning en onderdelen van de rechterlijke macht, zoals rechtbanken en gerechtshoven, maken voor wat betreft de rechtspersoonlijkheid deel uit van de Staat. Dat zij onderdeel zijn van dezelfde rechtspersoon doet niet af aan de constitutionele of wettelijke onafhankelijkheid die sommige van deze instellingen tegenover regering en ministers bezitten.

Ook het feit dat een dienst onder een eigen naam aan het rechtsverkeer deelneemt, betekent niet noodzakelijk dat deze een afzonderlijke rechtspersoon vormt. Zo heeft de rechtbank Den Haag in een procedure over de Belastingdienst overwogen dat de Staat en de Belastingdienst niet twee verschillende rechtspersonen zijn, maar dat de Belastingdienst deel uitmaakt van de publiekrechtelijke rechtspersoon Staat.

Bij zelfstandige bestuursorganen verschilt de situatie. Sommige zbo's hebben bij wet een eigen rechtspersoonlijkheid gekregen en kunnen daardoor los van de Staat aan het civielrechtelijke rechtsverkeer deelnemen. Andere zbo's hebben geen eigen rechtspersoonlijkheid en maken in vermogensrechtelijke zin deel uit van de Staat. De Aanwijzingen voor de regelgeving schrijven daarom voor dat bij de instelling van een zbo duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen het bestuursorgaan, dat drager is van publiekrechtelijke taken en bevoegdheden, en de eventuele rechtspersoon waarvan het bestuursorgaan deel uitmaakt.

Ook de inschrijving in het Handelsregister volgt niet volledig de grenzen van de rechtspersoon. In plaats van de Staat als geheel worden onder andere ministeries en bepaalde dienstonderdelen ingeschreven. Sinds 2021 kunnen daarnaast andere onderdelen van de Staat, waaronder Hoge Colleges van Staat en onderdelen van de rechterlijke macht, zelfstandig worden ingeschreven hoewel zij geen eigen rechtspersoonlijkheid hebben.

Vertegenwoordiging en privaatrechtelijk handelen

Omdat de Staat een rechtspersoon is, moet hij bij rechtshandelingen door natuurlijke personen of organen worden vertegenwoordigd. Volgens artikel 4.6 van de Comptabiliteitswet 2016 verrichten ministers, ieder voor de begroting waarvoor hij verantwoordelijk is, de privaatrechtelijke rechtshandelingen die uit hun beleid en bedrijfsvoering voortvloeien namens de Staat. Voor de in die wet genoemde colleges geldt een vergelijkbare regeling.

Een overeenkomst van een ministerie wordt daarom juridisch bijvoorbeeld gesloten door „de Staat der Nederlanden, vertegenwoordigd door de minister van …” en niet door het ministerie als afzonderlijke rechtspersoon. De bevoegdheid om namens de Staat privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten kan binnen de daarvoor geldende regels door middel van een volmacht aan ambtenaren worden doorgegeven.

Dit moet worden onderscheiden van mandaat. Bij mandaat neemt iemand een publiekrechtelijk besluit namens een bestuursorgaan; bij volmacht verricht iemand een privaatrechtelijke rechtshandeling namens een rechtspersoon. Een functionaris kan voor een bepaalde handeling zowel over mandaat als over volmacht moeten beschikken.

In rechtszaken wordt de Staat vertegenwoordigd volgens de daarvoor geldende procesrechtelijke regels. De Staat maakt daarbij veelvuldig gebruik van de diensten van de landsadvocaat, maar is niet verplicht uitsluitend door de landsadvocaat te worden bijgestaan.

Verhouding tot de Rijksoverheid

De begrippen Staat der Nederlanden, het Rijk en Rijksoverheid worden in het dagelijks taalgebruik soms door elkaar gebruikt, maar hebben juridisch en organisatorisch niet dezelfde betekenis. De Rijksoverheid wordt door de overheid zelf omschreven als het geheel van onder meer ministeries, uitvoerende diensten, inspecties, Hoge Colleges van Staat en adviescolleges.

Deze organisatorische indeling valt niet precies samen met de grenzen van de rechtspersoon Staat. Zo kunnen instellingen die een eigen rechtspersoonlijkheid hebben tot de organisaties op rijksniveau worden gerekend, terwijl zij privaatrechtelijk niet namens de Staat handelen. Omgekeerd kunnen constitutioneel zelfstandige instellingen, zoals Hoge Colleges van Staat en rechterlijke instanties, voor vermogensrechtelijke doeleinden onderdeel zijn van dezelfde rechtspersoon Staat zonder hiërarchisch onder een minister te vallen.

Het onderscheid tussen de Staat en zijn organen voorkomt daarmee dat de privaatrechtelijke eenheid van de Staat wordt verward met de staatsrechtelijke verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden.

Verhouding tot het Koninkrijk der Nederlanden

De Staat der Nederlanden is de rechtspersoon van het land Nederland en moet niet worden vereenzelvigd met het Koninkrijk der Nederlanden. Het Koninkrijk bestaat op grond van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden uit de landen Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten.

Bij de totstandkoming van het Statuut in 1954 is ervoor gekozen het Koninkrijk geen eigen vermogen en daarmee samenhangende eigen begroting te geven. Volgens de Nederlandse regering wordt daarom algemeen aanvaard dat het Koninkrijk geen afzonderlijke rechtspersoon is naar het burgerlijk recht van Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten.

Nederlandse staatsorganen kunnen echter tevens als orgaan van het Koninkrijk optreden. Zo vormen de Nederlandse ministers, aangevuld met de gevolmachtigde ministers van de Caribische landen wanneer Koninkrijksaangelegenheden worden behandeld, de Raad van ministers van het Koninkrijk. Een Nederlandse minister kan eveneens in de hoedanigheid van minister van het Koninkrijk optreden. De institutionele samenval van Nederlandse en Koninkrijksorganen betekent niet dat de Staat der Nederlanden en het Koninkrijk juridisch dezelfde entiteit zijn.

De vraag welke rechtspersoon civielrechtelijk kan worden aangesproken voor handelen van een Koninkrijksorgaan is niet in alle gevallen eenduidig beantwoord. De regering stelde in 2022 dat de rechtspraak nog geen definitief antwoord had gegeven op de vraag of de Staat der Nederlanden onder bepaalde omstandigheden kan worden aangesproken voor onrechtmatig handelen van de Koninkrijksregering.

Wettelijke vastlegging

De rechtspersoonlijkheid van de Staat bestond als juridische opvatting al voordat zij uitdrukkelijk in Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek werd vastgelegd. Tijdens de parlementaire behandeling van het nieuwe Boek 2 merkte de regering in 1958 op dat op grond van historische gronden en bepalingen in andere wetten reeds werd aangenomen dat de Staat, provincies, gemeenten en waterschappen rechtspersoonlijkheid bezaten, maar dat dit tot dan toe nergens uitdrukkelijk in algemene zin was geregeld.

Met de regeling in Boek 2 werd deze bestaande rechtsopvatting gecodificeerd. Het begrip rechtspersoonlijkheid heeft daarbij een civielrechtelijke functie: het maakt de Staat tot een zelfstandig subject van vermogensrechtelijke rechten en verplichtingen.

Zie ook

• Rijksoverheid
• Zelfstandig bestuursorgaan
• Koninkrijk der Nederlanden
• Belgische Staat (equivalent van het Koninkrijk België)

Literatuur

• P.J. Huisman en F.J. van Ommeren, Hoofdstukken van privaatrechtelijk overheidshandelen. Publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rechtspersonen op de grens van publiek- en privaatrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2019, hoofdstuk 3, in het bijzonder § 3.8.
• H.G. Hoogers, „Het Koninkrijk als rechtspersoon – Een verkenning”, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, 2021, nr. 1, p. 20–38.