Raadgevend referendum

Uit Wikipedia, de vrije encyclopedie
Ga naar: navigatie, zoeken

Een raadgevend referendum is een referendum dat door een groep burgers is aangevraagd, met als doel de volksvertegenwoordiging raad te geven omtrent een wetsvoorstel. Het is de tegenhanger van het raadplegend referendum, dat door de volksvertegenwoordiging wordt uitgeschreven om de mening van de burgers te raadplegen. Raadgevende referenda kunnen zowel bindend als niet-bindend zijn. In Nederland wordt het begrip raadgevend referendum specifiek gebruikt om een niet-bindend correctief referendum mee aan te duiden, conform de Wet raadgevend referendum.

Nederland[bewerken]

Met de inwerkingtreding van de Wet van 30 september 2014, houdende regels inzake het raadgevend referendum (Wet raadgevend referendum) (Wrr) in juli 2015 kunnen burgers over wetsvoorstellen die door de Staten-Generaal zijn goedgekeurd en door de Koning en een minister zijn bekrachtigd een raadgevend referendum aanvragen. Indien een meerderheid van de kiesgerechtigden zich vervolgens tegen een wet uitspreekt, bij een opkomst van 30% of hoger, kan de wet alleen in werking treden met een nieuw wetsvoorstel, waarbij de Staten-Generaal ook kan beslissen om de wet in te trekken. Na de Tijdelijke Referendumwet, die slechts bestond tussen 2002 en 2005, is de Wet raadgevend referendum de eerste permanente wetgeving op het gebied van referenda in Nederland.

Geschiedenis[bewerken]

Over de invoering van referenda in Nederland is heel lang gesproken, ook in de Tweede Kamer. In de eerste helft van de 20ste eeuw pleitten vooral de sociaaldemocraten (SDAP) en vrijzinnig-democraten (VDB), maar ook de communisten (CPN) voor invoering van het correctief referendum en het volksinitiatief, vaak in samenhang met een pleidooi voor afschaffing van de Eerste Kamer. De christelijke partijen, die tussen 1918 en 1967 de meerderheid van de stemmen behaalden, voelden er echter niets voor. Pas toen deze partijen vanaf eind jaren 60 door de ontzuiling snel in populariteit achteruit gingen, en de jongere generatie politici politieke vernieuwing op de agenda zette, kwam ook het referendum weer ter sprake. In het proces rond de algehele herziening van de Grondwet, die in 1983 werd afgerond, was enige tijd sprake van invoering van het referendum, maar uiteindelijk sneuvelde het voorstel.

Ondertussen hadden de partijen die voorstander waren van invoering van het referendum steeds meer aanhang gekregen. De toetreding van D66 tot de paarse kabinetten-Kok in de jaren 90 betekende een eerste doorbraak voor ideeën rond bestuurlijke vernieuwing. De regering diende een wetsvoorstel in waarmee het bindend correctief referendum in de Grondwet zou worden vastgelegd. Overigens waren referenda volgens dit voorstel aan zeer strenge voorwaarden gebonden: er moesten na een inleidend verzoek van 40.000 handtekeningen binnen zes weken 600.000 handtekeningen worden verzameld, waarvoor ondersteuners zich persoonlijk op het gemeentehuis dienden te melden. Bovendien was het referendum pas geldig als 30% van de kiesgerechtigden tegen het wetsvoorstel stemde. Dit voorstel sneuvelde in 1999 in de Eerste Kamer in de Nacht van Wiegel, doordat behalve de christelijke partijen ook de senatoren Martin Batenburg en Hans Wiegel tegen stemden. Na de daarop volgende kabinetscrisis diende de regering een nieuw voorstel in voor een Tijdelijke Referendumwet, die alleen niet-bindende correctieve referenda mogelijk maakte. Deze wet bestond tussen 2002 en 2005 en kende dezelfde strenge voorwaarden. Mede daardoor is er in de praktijk geen enkele keer gebruik van gemaakt.

De toegenomen belangstelling van het referendum als middel om burgers bij de politiek te betrekken leidde in 2005 wel tot het houden van een raadplegend referendum over het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. Dit referendum werd mogelijk door de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet, een initiatief van de Tweede Kamerleden Farah Karimi (GroenLinks), Niesco Dubbelboer (PvdA) en Boris van der Ham (D66). Alleen de drie christelijke partijen stemden tegen deze wet. Naar aanleiding van het grote succes van het referendum, dat een breed maatschappelijk debat op gang bracht en een relatief hoge opkomst van 63% kende, dienden de Kamerleden Dubbelboer, Duyvendak en Van der Ham in november 2005 een nieuw initiatiefvoorstel in voor de definitieve invoering van niet-bindende correctieve referenda: de Wet raadgevend referendum. Ten opzichte van de Tijdelijke Referendumwet werden de voorwaarden in dit voorstel een stuk minder streng: er waren nu nog maar 300.000 handtekeningen nodig, deze mochten ook op straat verzameld worden en er gold geen opkomst- of afwijzingsdrempel bij het referendum. Tegelijkertijd werd ook een nieuw voorstel ingediend om de mogelijkheid tot het houden van bindende correctieve referenda grondwettelijk vast te leggen.

Bij de behandeling van beide wetsvoorstellen bleek al snel dat de VVD inmiddels geen steun meer wilde verlenen aan de invoering van referenda. Dat betekende dat er op dat moment geen meerderheid voor de voorstellen kon worden gevonden in de Tweede en Eerste Kamer. De besluitvorming in de Tweede Kamer werd daardoor jarenlang vertraagd, tot in februari 2013 de PVV de voorstellen weer op de agenda liet zetten. Met de steun van de PVV was zowel in de Tweede Kamer (sinds 2010) als Eerste Kamer (sinds 2011) een meerderheid binnen bereik. Bij de stemming in de Tweede Kamer bleken alleen VVD, CDA, ChristenUnie en SGP tegen te stemmen. In de Eerste Kamer stelde de PvdA-fractie tijdens de plenaire behandeling aanvullende eisen aan goedkeuring: de toezegging dat een opkomstdrempel en een horizonbepaling (om te voorkomen dat niet-bindende en bindende correctieve referenda naast elkaar zouden gaan bestaan) in de Wet raadgevend referendum zouden worden opgenomen. De Tweede Kamerleden Manon Fokke (PvdA), Linda Voortman (GroenLinks) en Gerard Schouw (D66), die de verdediging inmiddels hadden overgenomen, zegden een wijzigingsvoorstel toe. Bij de stemming in de Eerste Kamer in april 2014 stemden wederom alleen VVD, CDA, ChristenUnie en SGP tegen. De regering gaf bij monde van minister Plasterk van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan dat er nog wel voorbereidingstijd genomen werd om het raadgevend referendum, dat toen al negen jaar bij de Staten-Generaal in behandeling was geweest, in te voeren. In de tussentijd is ook het wijzigingsvoorstel goedgekeurd, dat een opkomstdrempel van 30% invoert en de wet automatisch laat vervallen zodra na wijziging van de Grondwet het bindend correctief referendum in werking treedt: Wet van 10 maart 2015 tot wijziging van de Wet raadgevend referendum, houdende opneming van een opkomstdrempel en een horizonbepaling. Uiteindelijk is de zo gewijzigde Wet raadgevend referendum op 1 juli 2015 in werking getreden. Het voorstel tot wijziging van de Grondwet om bindende correctieve referenda mogelijk te maken, moet nog in een tweede lezing door Tweede en Eerste Kamer worden behandeld, waarbij een tweederdemeerderheid nodig is.

Procedure[bewerken]

Er kan een referendum worden aangevraagd over een wetsvoorstel dat door de Staten-Generaal is aangenomen en door de Koning en een minister is bekrachtigd, behalve in het geval van een wet over een van de volgende onderwerpen (art. 5 Wrr):

Over alle andere wetten kan wel een referendum worden aangevraagd. Binnen een week na de bekrachtiging van een wet wordt in de Staatscourant een referendabiliteitsbesluit geplaatst, dat inhoudt dat een referendum kan worden aangevraagd[1], of dat dit niet kan wegens een van de genoemde uitsluitingsgronden[2].

De aanvraag verloopt in twee stappen:

  • Een inleidend verzoek ondersteund door 10.000 handtekeningen, te verzamelen binnen een eerste termijn van vier weken.
  • Een definitief verzoek ondersteund door 300.000 handtekeningen, te verzamelen binnen een tweede termijn van zes weken.

De Wet raadgevend referendum schrijft voor dat wetten niet eerder in werking treden dan 8 weken nadat de mededeling in de Staatscourant is geplaatst (art. 8 Wrr). Wordt binnen die tijd een inleidend verzoek ingediend en voltooid, komen de bepalingen over inwerkingtreding van de wet te vervallen (art. 9 Wrr). Als de inwerkingtreding niet kan worden uitgesteld, treedt de wet wel al in werking en kan bij een afwijzend advies de regering besluiten om een wetsvoorstel tot intrekking in te dienen (art. 12 Wrr).

Inleidend verzoek[bewerken]

Zodra een mededeling over een nieuwe wet in de Staatscourant is geplaatst en de minister heeft besloten dat een referendum kan worden gehouden (art. 6 Wrr), kan elke kiesgerechtigde burger binnen vier weken bij de Kiesraad een inleidend verzoek indienen om een referendum over de wet te houden. Hiervoor zijn 10.000 handtekeningen van kiesgerechtigden nodig. Er zijn modellijsten beschikbaar waarmee de handtekeningen kunnen worden verzameld. Na de vier weken onderzoekt de Kiesraad binnen een week of een verzoek aan de vereiste van 10.000 ingediende, geldige handtekeningen voldoet.

Definitief verzoek[bewerken]

Op het moment dat de Kiesraad het inleidend verzoek toelaat, komen de bepalingen over inwerkingtreding van de wet te vervallen (art. 9 Wrr) en gaat een tweede termijn van zes weken in waarin een definitief verzoek voor het houden van een referendum kan worden ingediend. Hiervoor zijn 300.000 handtekeningen van kiesgerechtigden nodig. Ook daarvoor zijn weer modellijsten beschikbaar. Na deze zes weken onderzoekt de Kiesraad binnen een termijn van twee weken of een verzoek aan de vereiste van 300.000 ingediende en geldige handtekeningen voldoet. Als dat het geval is, moet een raadgevend referendum worden gehouden. Als dat niet het geval is, kan de wet alsnog bij koninklijk besluit in werking treden (art. 10 Wrr).

Referendum[bewerken]

De referendumcommissie bepaalt vervolgens een datum voor het houden van het referendum. Die datum moet vallen op een woensdag tussen de drie en zes maanden van de dag dat het definitief verzoek is toegelaten, de maanden juli en augustus niet meegerekend. Als er in die periode verkiezingen en/of een ander referendum gepland staan, wordt het referendum gelijktijdig gehouden met die verkiezingen en/of het andere referendum.

In het referendum wordt kiezers de vraag voorgelegd of ze voor of tegen de wet zijn. De referendumcommissie bepaalt de definitieve vraagstelling, en met name hoe de wet in de vraag wordt omschreven.

Iedereen die kiesgerechtigd is voor de Tweede Kamerverkiezingen, mag ook aan raadgevende referenda deelnemen. Het referendum is geldig als de opkomst bij het referendum minimaal 30% van het totale aantal kiesgerechtigden is.

Uitslag en gevolgen[bewerken]

Er zijn drie scenario's mogelijk:

  • Blijft de opkomst onder de 30% dan is het referendum ongeldig en kan de wet alsnog bij koninklijk besluit in werking treden (art. 10 Wrr).
  • Is het referendum geldig en is een meerderheid van de stemmen vóór de wet, kan de wet alsnog bij koninklijk besluit in werking treden (art. 10 Wrr).
  • Is het referendum geldig en is een meerderheid van de stemmen tegen de wet, wordt zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel ingediend dat uitsluitend strekt tot intrekking van de wet of tot regeling van de inwerkingtreding van de wet (art. 11 Wrr). De wet treedt dus toch in werking als het wetsvoorstel tot intrekking van de wet wordt verworpen, of het wetsvoorstel tot inwerkingtreding van de wet wordt aangenomen, en de wet treedt niet in werking als het wetsvoorstel tot intrekking van de wet wordt aangenomen, of het wetsvoorstel tot inwerkingtreding van de wet wordt verworpen.

Kritiek op de opkomstdrempel[bewerken]

Universitair hoofddocent Casper Albers van de Rijksuniversiteit Groningen legde uit dat de opkomstdrempel van 30% tot een 'n-speler'-variant van het prisoner's dilemma leidt.[3] Door de opkomstdrempel hebben voorstanders de keuze tussen voorstemmen of niet stemmen om hun doel te bereiken, terwijl tegenstanders alleen kunnen tegenstemmen. Omdat de opkomst van tevoren niet of moeilijk ingeschat kan worden, dwingt het voorstanders tot het maken van een keuze die uiteindelijk zou kunnen leiden tot hun gezamenlijk nadeel. Minister van Binnenlandse Zaken Ronald Plasterk gaf na afloop van het referendum over de Wet tot goedkeuring van de Associatieovereenkomst tussen de EU en Oekraïne aan om hier nog eens naar te kijken.[4]

Lijst van nationale raadgevende referenda[bewerken]

Provincies en gemeenten[bewerken]

De Wet raadgevend referendum is alleen van toepassing op nationaal niveau, maar een aantal provincies en gemeenten hebben een referendumverordening vastgesteld die ook op die niveaus niet-bindende correctieve referenda mogelijk maakt. Soms worden deze referenda ook 'raadgevend referendum' genoemd.