Kabinetsformatie Nederland 1977

Polygoonjournaal over de verkiezingscampagne

De Nederlandse kabinetsformatie van 1977 vond plaats na de Tweede Kamerverkiezingen van dat jaar, die plaatsvonden op 25 mei, en leidde tot het aantreden van het kabinet-Van Agt I. Met een lengte van 208 dagen geldt de formatie sindsdien als de langste uit de Nederlandse geschiedenis.

Kabinet-Den Uyl

De verkiezingen waren al gepland toen op 22 maart 1977 het kabinet-Den Uyl viel. Dit kabinet was in 1973 tot stand gekomen als een gevolg van de zogenoemde progressieve samenwerking van de jaren zeventig en van de geslaagde poging van kabinetsinformateur Jaap Burger om individuele leden van twee confessionele partijen (KVP en ARP) op persoonlijke titel te laten toetreden tot het kabinet. De beide confessionele fracties in de Tweede Kamer voelden zich vervolgens min of meer gedwongen het kabinet te gedogen, hoe zeer dit ook bemoeilijkt werd door enerzijds de neiging van de progressieve partijen (PvdA, D'66 en PPR) om het kabinet vooral als "progressief" te presenteren (ook wel: "rood met een witte rand", waarbij D'66 en de PPR gemakshalve "rood" werden genoemd en de confessionelen de "witte rand" uitmaakten) , en anderzijds door het feit dat een derde confessionele partij (CHU) niet deelnam aan het kabinet. Juist met deze partij, die deel uitmaakte van de oppositie, waren KVP en ARP in onderhandeling tot de oprichting van het CDA. Het kabinet-Den Uyl viel uiteindelijk over de grondpolitiek, een van de vier grote maatschappijhervormingen die het kabinet, op basis van het gezamenlijk verkiezingsprogramma van de progressieven (Keerpunt '72) had aangekondigd. Daaraan voorafgaand was toenemende wrevel ontstaan tussen de progressieve partijen en hun christelijke partners over de drie andere hervormingsvoorstellen, terwijl ook het optreden van KVP-minister van Justitie Dries van Agt in toenemende mate de ergernis van de drie vooruitstrevende partijen had opgewekt. Zo verweet men hem zijn houding ten opzichte van abortus en zijn wankele optreden in de zaak van de veroordeelde oorlogsmisdadiger Pieter Menten. Ook de verhouding tussen de premier, Joop den Uyl (PvdA), en zijn vice-premier Van Agt had onder dit alles zwaar te lijden gehad. In de verkiezingsstrijd van 1977 werd Den Uyl gevraagd naar zijn oordeel over Van Agt, waarbij hij opmerkte: Men weet wel wat hem drijft, maar niet waarheen.

De verkiezingen

Tot verbazing van velen, en niet in de laatste plaats van hemzelf, werd Dries van Agt aangewezen als lijstaanvoerder van de nieuwe fusiepartij CDA. Aan progressieve zijde waren Den Uyl en Jan Terlouw (D'66) de lijsttrekkers. De PPR had, mede met het zicht op voor die partij desastreuze peilingen, vooraf al besloten niet meer deel te nemen aan een progressief blok in een nieuw te vormen kabinet. De campagnes werden overigens twee dagen voor de verkiezingen stilgelegd naar aanleiding van de Molukse treinkaping bij De Punt en de gelijktijdig plaatsvindende gijzeling van de lagere school in Bovensmilde.

De grote winnaar van deze verkiezingen was de PvdA, die tien zetels won en op 53 zetels uitkwam, met de leuze "Kies de minister-president". Ook de VVD (van 22 naar 28 zetels) en D'66 (van zes naar acht) deden het goed. Het CDA, dat voor het eerst deelnam, behaalde één zetel winst ten opzichte van het gezamenlijke resultaat van ARP, CHU en KVP in 1972.

Op de uitslagenavond zelf leek alles te wijzen op een voortzetting van het kabinet-Den Uyl, dat wil zeggen zonder de PPR (die vier van haar zeven zetels verloor) en met de CHU (die nu deel uitmaakte van het CDA).

Beoogde formatie van Den Uyl-II

Op grond van de haar gegeven adviezen besloot koningin Juliana op 1 juni de leider van de PvdA aan te stellen als formateur van een kabinet dat geacht mocht worden het vertrouwen te genieten van het parlement. Hij zocht daartoe eerst de fracties van PvdA, CDA en D'66 aan. Namens de PvdA trad Ed van Thijn als onderhandelaar op, namens het CDA Dries van Agt en namens D'66 Jan Terlouw.

Den Uyl eerste keer formateur

Den Uyl stuitte bij zijn optreden als formateur meteen al op een aantal bezwaren die door Van Agt namens het CDA werden ingebracht. Zo verzette de CDA-leider zich tegen de deelname van D'66 aan de onderhandelingen. Voor een meerderheid in het parlement was die partij overbodig. Daarnaast claimde Van Agt, vooruitlopend op de inhoudelijke formatie, al op voorhand een gelijk aantal ministerszetels voor zijn partij, als voor de PvdA. Hij achtte dat op grond van de verkiezingsuitslag (de PvdA had 53 zetels verworven, het CDA 49) redelijk, temeer daar de PvdA de premier zou leveren voor de beoogde combinatie. De formateur besloot eerst de vier hervormingsvoorstellen van het eerste kabinet-Den Uyl in behandeling te nemen. Geen van deze maatschappijhervormingen was immers door dat kabinet tot stand gebracht. Na moeizaam overleg bereikten de drie partijen overeenstemming over de grondpolitiek (hoe, en op welke voorwaarden kan de overheid gronden onteigenen) en over de wet op de ondernemingsraden. Een struikelblok werd uiteindelijk de VAD (vermogensaanwasdeling), een wettelijke regeling waarbij zogenoemde "overwinsten" in het bedrijfsleven weer aan werknemers ten goede zouden komen. Na dagenlange onderhandelingen kwamen de partijen er niet uit. Den Uyl besloot op 15 juli zijn opdracht terug te geven, of zoals dat toen nog heette, de koningin te verzoeken "zijn opdracht in beraad te mogen houden".

Informateur Albeda

Na het mislukken van de formatie-Den Uyl, adviseerde de PvdA-fractie de koningin om Van Agt te benoemen tot formateur om een centrum-rechts meerderheidskabinet te formeren. Het CDA kon samen met de VVD immers rekenen op 77 van de 150 kamerzetels. Koningin Juliana nam dit advies over en gaf Van Agt de formatieopdracht. Deze, echter, verzocht de koningin de opdracht niet te behoeven aanvaarden. Na verdere consultaties besloot de koningin op 20 juli de gereformeerde hoogleraar Wil Albeda (volgens Van Agt: een puike man) te benoemen tot informateur. Zijn opdracht werd door de nieuw benoemde informateur zelf uitgelegd als die van een vroedvrouw: ik moet helpen iets tevoorschijn te halen wat er in principe al is, namelijk de wil om het eens te worden. Nog niet eens een week had de informateur nodig om de gerezen moeilijkheden rond de vermogensaanwasdeling tot een goed einde te brengen.

Abortus als nieuw breekpunt

Op 28 juli trad Den Uyl opnieuw aan als formateur, met dezelfde opdracht die hij eerder in beraad had gehouden. Het regeerprogramma was nu voor een belangrijk deel - met name op sociaal-economisch terrein rond. Er wachtten echter nog enkele hete hangijzers^[1], waarvan de abortuskwestie als eerste door het CDA op de agenda werd gezet. Kernvraag bij de onderhandelingen was of de nieuwe regering zelf met een wet zou komen die abortus regelde, dan wel dat de regering een initiatief uit de Kamer zouden afwachten. Het eerste had de voorkeur van het CDA, omdat men hoopte aldus een (vrije) regeling van abortus tegen te gaan. Het CDA wist dat er in het parlement een meerderheid (ook de VVD was daar bijvoorbeeld voor) was voor een wettelijke regeling die abortus zou legaliseren. Daarom spitste zich de discussie daarnaast toe op het zogenoemde contraseign. Zouden ministers - bijvoorbeeld die van CDA-huize - gedwongen zijn een eventueel initiatief-wetsontwerp uit de Tweede Kamer te contrasigneren? Op deze vraag sprong deze fase van de formatie stuk. Den Uyl gaf op 25 augustus opnieuw zijn opdracht terug.

Veringa lijmt

De koningin benoemde hierop voormalig KVP-leider Gerard Veringa tot informateur. Deze voormalig minister van Onderwijs slaagde er binnen een week in de formatie opnieuw vlot te trekken, zij het op een formule die door verschillende fracties verschillend werd uitgelegd. Cruciaal in de oplossing van Veringa was de formulering dat kabinet (...) het besluit met betrekking tot het contraseign zal nemen in het licht van het advies van de Raad van State en de gebleken opvattingen over dit vraagstuk [dat van de abortus] bij de partijen wier geestverwanten in het kabinet zitting hebben, alsmede in het besef dat een wettelijke herziening van de regeling wenselijk is. Deze formulering zou, later in het formatieproces, opnieuw aanleiding worden voor meningsverschillen tussen CDA en PvdA.

Den Uyl en Veringa samen informateur

Het optreden van informateur Veringa was in de kringen van de PvdA dusdanig goed bevallen dat men geen bezwaar had tegen de voortzetting van de informatieperiode onder leiding van Veringa en hun eigen voorman Den Uyl. De informateurs, die op 7 september van start gingen, stelden een uitgebreide agenda op van zaken die tot dan toe nog niet waren behandeld: buitenlandse zaken, energie, defensie, politie, democratisering, onderwijs, volkshuisvesting en ruimtelijke ordening. Niettemin kwam ook deze fase van de formatie maar moeizaam op gang. Op Prinsjesdag 1977 liet het demissionaire kabinet de koningin de Troonrede openen met de verzuchting: De lange duur van de kabinetsformatie, na een verkiezingsuitslag die toch door velen als duidelijk is ervaren, wekt onder de huidige omstandigheden begrijpelijke bezorgdheid. De informateurs boekten onderwijl voortgang bij het afhandelen van de inhoudelijke dossiers. Op 22 september bereikte men een overeenkomst over het toekomstig regeerakkoord.

Gesteggel over de zetels

De informateurs rekenden het tot hun taak om, nu het regeerakkoord rond was, ook de gesprekken te leiden over de zetelverdeling binnen het te vormen kabinet. Hier kwam opnieuw het standpunt van het CDA naar voren dat die partij meende recht te hebben op evenveel zetels als de PvdA. Daartoe bracht het CDA de formule 7-7-x in, waarbij x (1 of 2) het aantal gedachte zetels voor D'66 was. Aan PvdA-zijde stuitte dit christendemocratisch verlangen op onoverkomelijke bezwaren. Wie heeft er nu eigenlijk de verkiezingen gewonnen, vroeg men zich daar af, men meende aan de zetelverdeling in de Tweede Kamer een objectieve verdeelsleutel van 8-7-1 te kunnen ontlenen. Een bijkomende kwestie werd de vraag of Van Agt weer terug zou kunnen keren op Justitie. Bij de PvdA, en in mindere mate ook bij D'66, vond men van niet. In het voorgaande kabinet had Van Agt bij - het tegenhouden van - alle hervormingsvoorstellen als minister van Justitie een sleutelrol vervuld. Of het nu ging om de grondpolitiek, de ondernemingsraden, de vermogensaanwasdeling, of ook om abortus: Van Agt was in de ogen van de progressieven het gezicht van diegenen die de ambities van het progressieve kabinet-Den Uyl om zeep hadden gebracht. Van Agt mocht dus wel terugkeren in het kabinet, maar niet op het - voor nieuwe wetgevingstrajecten zo cruciale - departement van Justitie. Tussen de onderhandelaars en de informateurs wisselden allerlei lijstjes waarbij het ministerie van Justitie een sleutelrol speelde. Dan weer kreeg het CDA het ministerie van Justitie, maar zou een ander dan Van Agt het bezetten, dan weer kreeg bijvoorbeeld D'66 het departement toegewezen, waarbij Van Agts voormalige staatssecretaris Henk Zeevalking in beeld was als beoogd minister. In dat model zou Van Agt als vice-premier het ministerie van Binnenlandse Zaken gaan bezetten. In deze formatie van de onderhandelingen bood Van Agt zelfs aan zelf geheel van het politieke toneel te verdwijnen. Nadat zijn onderhandelingspartners dit met opluchting hadden aangehoord, kwam hij daar daags daarna weer op terug omdat zijn fractie hem dat had verboden. De patstelling rond zowel de verdeling van de zetels als de bezetting daarvan was inmiddels zo groot geworden dat de informateurs op 6 oktober hun opdracht teruggaven aan de koningin.

Interne PvdA-zaken

Onderwijl werd de PvdA van binnenuit onder druk gezet om zich in de onderhandelingen steviger op te stellen. Wie had hier nu eigenlijk de verkiezingen gewonnen, zo redeneerde men daar. De druk op onderhandelaar Van Thijn en op de fractie was groot, zowel vanuit het partijbestuur als vanuit de partijraad en het congres. Men wilde daar niets liever dan dat de verkiezingsresultaten een voor de PvdA meest gunstige vertaling kregen in de resultaten van de kabinetsformatie. Door partijorganen werden zowel onderhandelaar Van Thijn als beoogd premier Den Uyl vaak zwaar bekritiseerd.

Verdam en Vrolijk

Op 11 oktober werden de Commissarissen van de Koningin Koos Verdam (provincie Utrecht) en Maarten Vrolijk (Zuid-Holland) door de koningin benoemd tot nieuwe informateurs. Hun opdracht was om, hoewel zo natuurlijk niet geformuleerd, de geschillen over de zetelverdeling tot een goed einde te brengen. Na wekenlang onderhandelen, leek een akkoord bereikt. Het CDA zou zeven zetels krijgen (waaronder Justitie en Binnenlandse Zaken, dat laatste departement zou door Van Agt bezet worden), de PvdA eveneens zeven en D'66 twee. Daags na ommekomst van dit akkoord hield de PvdA partijraad, waar het akkoord vernietigend werd beoordeeld. Van Thijn en Den Uyl besloten hierop het standpunt van de partijraad in eerste instantie te negeren en eerst maar te bezien hoe de definitieve kabinetssamenstelling zou kunnen worden beoordeeld door het partijcongres.

Den Uyl voor de derde keer formateur

Den Uyl werd op 26 oktober voor de derde keer door Juliana benoemd tot formateur. Daaraan voorafgaand had de PvdA nog getracht Van Agt milder te stemmen door hem een duoformateurschap aan te bieden, maar dit legde de Nijmeegse CDA-leider naast zich neer. In deze fase van de onderhandelingen ging het vooral om de personele bezetting van de departementen, waarbij de onderhandelingen uiteindelijk stuk liepen op de weigering van het CDA zich door de PvdA te laten voorschrijven welke ministers het voordroeg, en op het onbegrip van de PvdA dat het CDA voor een zo groot deel vooral als "rechts" bekendstaande kandidaten als Frans Andriessen, Roelof Kruisinga en Van Agt zelf voordroeg. "Ik moet er zelf ook nog wel in kunnen geloven", verzuchtte Den Uyl aan het einde van zijn formatiepoging.

Totstandkoming van het kabinet-Van Agt I

Op 8 november werd de Nijmeegse rechtsgeleerde Wim van der Grinten door de koningin benoemd tot nieuwe informateur. Zijn opdracht luidde te onderzoeken of en op welke wijze er een kabinet tot stand zou kunnen komen dat een werkbare relatie zou kunnen onderhouden met het parlement. Van der Grinten onderzocht eerst of de mislukte formatie-Den Uyl voortgang zou kunnen ondervinden, maar al snel werd duidelijk dat de breuk definitief was. Een week na zijn aanstelling sloeg de informateur de weg in naar de vorming van een CDA-VVD-kabinet. Hierin werd hij geholpen door de uitstekende chemie die blijkbaar bestond tussen CDA-voorman Van Agt en VVD-leider Hans Wiegel, wier gezamenlijk etentje in het Haagse etablissement Le Bistroquet werd vastgelegd door een fotograaf van Vrij Nederland. Wiegel en Van Agt slaagden erin snel tot overeenkomst te komen, waarbij de akkoorden uit de eerdere fasen van de formatie als uitgangspunt dienden. Grosso modo bleef veel van wat al eerder tussen CDA en de progressieven tot stand gekomen was op het gebied van immateriële kwesties overeind, terwijl het sociaal-economisch beleid in rechtse richting werd bijgesteld.

Op 19 december 1977, na een recordlange formatie, werd het kabinet-Van Agt I geïnstalleerd. Hans Wiegel trad in dat kabinet op als vice-premier.

Bronnen, noten en/of referenties

Fred Verbakel, Van Agt aan de macht. Of: hoe dat tweede kabinet Den Uyl er tòch niet kwam. Leiden, Stichting Burgerschapskunde, 1978.
Ed van Thijn, Dagboek van een onderhandelaar. 25 mei - 11 november 1977 Amsterdam, Van Gennep, 1978 (volledige weergave via website Digitale Bibliotheek voor de Nederlandse Letteren)

Noten

↑ heet hangijzer was in die dagen een uitdrukking voor een prangende en ingewikkelde kwestie. Wim Kan veroorloofde zich met betrekking tot de abortuskwestie het grapje: het hete hangijzer van de abortus is in de ijskast gezet

[1] heet hangijzer was in die dagen een uitdrukking voor een prangende en ingewikkelde kwestie. Wim Kan veroorloofde zich met betrekking tot de abortuskwestie het grapje: het hete hangijzer van de abortus is in de ijskast gezet

[1]