Nederlandse wet
De Nederlandse wetgeving is een stelsel van normen, vastgesteld door de Eerste en Tweede Kamer waar elke Nederlandse burger zich aan moet houden.
Geschiedenis
Zie Geschiedenis van de Nederlandse wetgeving.
Hoe komt een wet tot stand?
De meeste wetten worden gemaakt omdat er een probleem is dat om een oplossing van de overheid vraagt. Allerlei personen en instanties kunnen ertoe bijdragen dat een onderwerp zoals dat heet 'op de politieke agenda wordt geplaatst'. Bijvoorbeeld politieke partijen, burgers, belangengroepen, media, deskundigen binnen of buiten de overheid, alsmede de bewindslieden zelf. In toenemende mate (2003) verplichten richtlijnen en verordeningen van de Europese Unie tot nieuw beleid. Op sommige beleidsterreinen speelt wetgeving geen grote rol (bijvoorbeeld buitenlandse betrekkingen) op andere beleidsterreinen juist wel (belastingen, sociale zekerheid). Bij belangrijke beleidswijzigingen waarover geen wetgeving nodig is wordt een beleidsnota opgesteld ten behoeve van de Tweede Kamer.
Voordat een wetsvoorstel wordt geschreven wordt vaak nagegaan wat er aan kennis en opvattingen over het te formuleren beleid in de maatschappij leeft. Zo kan aan onderzoeksinstellingen binnen of buiten de overheid onderzoek worden opgedragen. Aan vaste of tijdelijke adviescolleges kan advies worden gevraagd (zij kunnen ook ongevraagd advies uitbrengen). Er kan overleg worden gevoerd met bepaalde belangengroepen (waarvoor soms vaste overlegorganen bestaan) en er kan een meer algemene publieke discussie plaatsvinden. Een enkele keer worden dergelijke discussies ook via het internet gevoerd. Vaak ook is overleg noodzakelijk met andere ministeries, in één van de vaste interdepartementale commissies die als 'voorportaal' van de ministerraad fungeren. Na deze voorbereidingen overlegt de verantwoordelijke minister met zijn collega's. Over eventuele geschilpunten die in ambtelijk overleg niet konden worden opgelost, moet dan worden beslist. Dat gebeurt eerst in één van de vaste onderraden van de ministerraad en daarna in de ministerraad zelf.
Het initiatief voor een wetsontwerp kan ook uitgaan van de Tweede Kamer. In het geval dat een wetsontwerp door een of meer leden van de Tweede Kamer wordt opgesteld, wordt gesproken van een initiatiefwetsvoorstel. Het betrokken kamerlid verdedigt in dat geval zelf het wetsvoorstel. In de meeste gevallen echter formuleert de regering, afhankelijk van de reikwijdte van het onderwerp één of meer ministers, het voorstel van wet.
Totstandkoming van een wet
De totstandkoming van een wet doorloopt een aantal, elkaar soms overlappende, stappen. Achtereenvolgens zijn zeven stadia te onderscheiden:
- Initiatief
- Als een minister een bepaald onderwerp wil regelen, geeft hij de ambtenaren op zijn departement opdracht om een wetsvoorstel te maken. Bij een wetsvoorstel hoort een memorie van toelichting (MvT), waarin het ontwerp wordt toegelicht.
Het wetsvoorstel wordt besproken in de ministerraad, gaat die akkoord dan volgt de volgende fase. - Het ontwerp gaat voor advies naar de Raad van State. Advies van de Raad van State wordt vaak opgevolgd en verwerkt in het ontwerp.
- Het bijgestelde ontwerp gaat naar de Tweede Kamer. Eerst wordt het ontwerp schriftelijk behandeld in commissie(s). De Tweede Kamer heeft vele commissies, elk met een eigen onderwerp. Naar aanleiding van de behandeling in de kamercommissie(s) kan een minister het ontwerp nog bijstellen.
In de volgende stap is de Tweede Kamer aan de beurt, het ontwerp wordt behandeld in een algemene (openbare) vergadering. Is de Kamer het niet helemaal eens met een voorstel, dan kan zij amendementen indienen (wijzigingen). Na de vergadering wordt er gestemd, eerst over de amendementen, daarna over de artikelen en tot slot over de hele wet. Een wetsvoorstel komt alleen door de Tweede Kamer als de meerderheid vóór stemt. - Na de Tweede Kamer volgt de Eerste Kamer. De Eerste Kamer kan geen veranderingen aanbrengen in het voorstel, het is alles-of-niets: goedkeuren of verwerpen.
- Wat volgt is de afronding. Het ontwerp gaat naar de Koningin, zij zet haar handtekening net als de betrokken minister(s). Het voorstel is van ontwerp wet geworden.
- De wet treedt in werking na publicatie in het Staatsblad.
Voorbeeld
Uitgaande van het feit dat een wijziging van de openingsuren van winkels vrijwel alle Nederlanders aangaat wordt de gang van een wetsontwerp geïllustreerd aan de hand van de in 1996 aangenomen Winkeltijdenwet.
Initiatief
Het voorstel voor de Winkeltijdenwet komt voort uit afspraken die bij de formatie van het eerste 'paarse' kabinet, dat augustus 1994 aantreedt, worden gemaakt.
In het Regeerakkoord van het eerste kabinet Kok wordt afgesproken meer aan marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit te doen. Er zijn te veel regels, er moet meer overgelaten worden aan het krachtenspel van vraag en aanbod op de economische markt en er moeten betere wetten gemaakt worden. Een interdepartementale werkgroep, bestaande uit ambtenaren van de bij het onderwerp betrokken ministeries, onderzoekt op welke wijze de Winkelsluitingswet kan worden verruimd. De werkgroep adviseert de Ministeriële Commissie Marktwerking om de winkeltijden een zaak van vrije keuze en marktwerking te maken. Een dergelijke liberalisering, het meer overlaten aan betrokken partijen, past volgens de werkgroep bij de sociaal-economische en sociaal-culturele veranderingen in de samenleving. Er is meer behoefte ontstaan aan differentiatie en flexibiliteit in winkelopeningsuren. Bepaalde soorten winkels, zoals levensmiddelenzaken, kunnen andere openingstijden aanhouden dan andere winkelbedrijven en de openingsuren hoeven ook niet in het gehele land op alle dagen hetzelfde te zijn. Bovendien zijn er positieve economische effecten te verwachten volgens de werkgroep.
Op 19 december 1994 schrijft de minister van Economische Zaken een brief aan de Tweede Kamer. In de brief kondigt de minister aan dat hij een wetsvoorstel over de winkelsluitingstijden wil indienen. Hij heeft over dit voornemen advies gevraagd aan de Sociaal-Economische Raad (SER), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Emancipatieraad.
Ontwerp
Op 28 juni 1995 komt een aantal officiële documenten rond de Winkelsluitingswet bij de Tweede Kamer aan. In de koninklijke boodschap beveelt de Koningin het wetsontwerp in de aandacht van de Tweede Kamer aan. Vanzelfsprekend in het voorstel van wet bij de stukken. In de zogehete considerans, de inleidende paragraaf van de wet, geeft de minister de beweegreden aan waarom hij het betreffende voorstel indient. Voorgeschreven is dat bij indiening van een wetsontwerp de minister een Memorie van Toelichting schrijft en dat de Raad van State advies uitbrengt, waarop de minister in hetzelfde document met een 'nader rapport' reageert. In de Memorie van toelichting geeft de minister een overzicht van de geschiedenis van de Winkelsluitingswet. De laatste wijziging dateert van 1976, waarin de tijd dat een winkel open mag zijn tot maximaal 52 uur wordt beperkt. Voor het laatst in 1951 zijn de toegestane openingstijden omschreven: van 5 uur 's ochtends tot 6 uur 's avonds op maandag tot en met zaterdag en een verplichting tot sluiting op zondag. In de memorie wordt uitvoerig ingegaan op de gevolgen van mogelijke wijzigingen voor de diverse soorten winkels, detailhandel enzovoorts en wordt ook een overzicht van de regeling in andere lidstaten van de Europese Unie gegeven.
Het wetsvoorstel komt in het kort op het volgende neer:
- aan het aantal openingsuren is geen maximum verbonden
- de winkels mogen vanaf 6.00 uur tot maximaal 22.00 open zijn (maandag tot en met zaterdag)
- op zondag zijn de winkels in beginsel gesloten, maar gemeenten mogen jaarlijks zon- en feestdagen aanwijzen waarop de winkels geopend mogen zijn.
Advies van de Raad van State
Het Advies van de Raad van State bevat op tien punten opmerkingen en voorstellen tot wijziging van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting. Zo vindt de Raad van State dat aan de elementen van omzetverlies en werkdruk in de toelichting uitvoeriger aandacht moet worden gegeven.
De Raad is van mening dat het kabinet vooral het oordeel van de ondernemers over het wetsvoorstel en het standpunt van de SER moet laten meewegen. Ten aanzien van de zondagopenstelling wijst de Raad het kabinet erop dat de bij wet gegarandeerde zondagsrust waarschijnlijk niet gehandhaafd kan worden. Bij het publiek constateert de Raad een grote behoefte aan zondagsopenstelling en tussen gemeenten zal waarschijnlijk concurrentie ontstaan ten aanzien van de koopzondagen.
In het nader rapport, een reactie op het Advies dat in hetzelfde document is opgenomen, geeft de minister zijn commentaar op het advies. In algemene zin schrijft hij dat hij rekening houdt met de kritiek van de Raad van State en dat hij daarop uitgebreider is ingegaan in de memorie van Toelichting.
Behandeling in de Tweede Kamer
Wetsontwerpen worden in eerste instantie door een kamercommissie behandeld. De commissie brengt een verslag uit, waar de regering op reageert in de vorm van een Nota naar aanleiding van het verslag. Eventueel kunnen hierop een Nader verslag en een nota naar aanleiding van het nader verslag volgen.
Het verslag van de behandeling wetsontwerp van de Winkeltijdenwet in de vaste commissie voor Economische Zaken wordt op 2 oktober vastgesteld. Op 23 oktober stuurt de minister naar aanleiding van de behandeling door de vaste kamercommissie een Nota van wijziging. In die nota wordt, tegemoetkomend aan opmerkingen van de commissie, de bevoegdheid van burgemeesters en wethouders geregeld om vrijstellingen te verlenen. Op 23 en 30 november 1995 vindt de behandeling van het wetsontwerp in de Tweede Kamer plaats. De regeringspartijen, PvdA, VVD en D66, steunen in grote lijnen het wetsvoorstel en daarmee lijkt in eerste instantie het wetsvoorstel op meer dan voldoende steun in de Tweede Kamer te kunnen rekenen. Toch gaan de oppositiepartijen een stevig debat met het kabinet aan. De kritiek van de oppositie, waar met name het CDA, de SGP, het RPF en de SP zich in weren, heeft onder andere betrekking op de uitgangspunten van de wet. Zij vindt dat de regering zich te veel door de consument laat leiden en te weinig door het belang van de winkelier. Ook ziet de oppositie ongewenste maatschappelijke gevolgen bij invoering van de wet, er gaat een olievlekwerking vanuit richting 24-uurseconomie. Een zeer omstreden punt is de mogelijkheid tot zondagopenstelling.
De meeste partijen kunnen wel leven met de uitbreiding van de avondopenstelling. Alleen het precieze tijdstip is punt van discussie. De christelijke partijen nemen het standpunt van de SER over en pleiten voor een sluiting om 20.00 uur. Het kabinet houdt echter vast aan 22.00 uur, met name op aandringen van de VVD, die eigenlijk voorstander is van een latere sluitingstijd, namelijk 24.00 uur. In zijn memorie van antwoord houdt de minister voet bij stuk; hij vindt de argumenten van de oppositie niet opwegen tegen de voordelen van de wet. Ten aanzien van de zondagsopenstelling laat hij een regeling over aan de Tweede Kamer. Daarover ontwikkelt zich een fel politiek debat. De oppositiepartijen en vooral de christelijke partijen eisen onverkorte handhaving van de zondagsrust, zoals die in de Zondagswet is vastgelegd. De regeringspartijen zijn verdeeld over dit punt. D66, wiens minister Hans Wijers het wetsvoorstel indient, steunt het sterkst het voorstel om de beslissing over opening op zondag aan de gemeentebesturen over te laten. De VVD denkt er lange tijd over een amendement in te dienen waarbij de beslissing over de opening op zondag geheel aan de ondernemers wordt overgelaten. Na uitvoerige beraadslagingen formuleert de PvdA een motie waarin het aantal koopzondagen dat een gemeente mag instellen aan een maximum van 12 wordt verbonden. De PvdA dreigt, wanneer deze motie zou worden verworpen, tegen het wetsvoorstel te stemmen.
Bij de stemming, op 5 december, worden in totaal acht amendementen, drie van de oppositie en vijf ondersteund door de regeringspartijen, ingediend. Bij de artikelsgewijze stemming, de in het Tweede Kamerreglement voorgeschreven stemming over elk artikel afzonderlijk, worden alleen de moties van de regeringspartijen aangenomen. Uiteindelijk wordt het gehele wetsvoorstel, inclusief de per motie aangebrachte wijzigingen, door een grote meerderheid van de Tweede Kamer aangenomen.
Behandeling in de Eerste Kamer
Onmiddellijk na de stemming in de Tweede Kamer wordt het gewijzigde wetsvoorstel op 5 december 1995 naar de Eerste Kamer gestuurd. Ook in de Eerste Kamer vindt eerst behandeling in de vaste commissie voor Economische Zaken plaats, waarop de minister weer reageert met een Memorie van antwoord. Op 19 maart 1996 vindt behandeling in de Eerste Kamer plaats. De wisseling van argumenten tussen regeringspartijen en oppositiepartijen is in grote lijnen dezelfde als in de Tweede Kamer. Het precieze tijdstip van sluiting en het al dan niet handhaven van de zondagsrust zijn de meest heikele punten. In tegenstelling tot de Tweede Kamer kan de Eerste Kamer geen moties of amendementen indienen en zij stemmen ook niet per artikel over het wetsontwerp. Zij moet het wetsvoorstel in zijn geheel aannemen of verwerpen. Na uitvoerige beraadslagingen wordt het wetsvoorstel zonder stemming aangenomen. De voorzitter formuleert het als volgt. 'De aanwezige leden van het CDA, de SGP, de RPF en de SP wordt conform artikel 121 van het reglement van orde aantekening verleend, dat zij geacht willen worden zich niet met het wetsvoorstel te hebben kunnen verenigen.'
Bekrachtiging
Volgens de Grondwet wordt een voorstel wet, zodra het door de Staten-Generaal (Eerste en Tweede Kamer) is aangenomen 'en door de Koning is bekrachtigd' (art. 87, lid 1). De koninklijke bekrachtiging vindt plaats onder verantwoordelijkheid van de betrokken minister, die het aangenomen voorstel meeondertekent ofwel contrasigneert. De Winkeltijdenwet wordt op 21 maart 1996 bekrachtigd door de handtekeningen van Koningin Beatrix en van de verantwoordelijke minister Hans Wijers van Economische Zaken.
Publicatie in het Staatsblad
Het ministerie van Justitie is verantwoordelijk voor de plaatsing van een wet in het Staatsblad. De Winkeltijdenwet wordt in het Staatsblad nummer 182, gedateerd 28 maart 1996, gepubliceerd. Per 1 juni 1996 treedt de Winkeltijdenwet in werking.